Administrative Review Appeal Mexico (Recurso de Revisión Administrativa)

El Recurso de Revisión conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA, artículos 83 a 96) y el Recurso de Revocación conforme al Código Fiscal de la Federación (CFF, artículos 116 a 133) son ambos mecanismos de impugnación administrativa contra actos del gobierno federal, pero abarcan materias distintas y se rigen por reglas procesales distintas. El Recurso de Revisión de la LFPA aplica a los actos administrativos federales no fiscales —incluyendo decisiones de la COFEPRIS, la SEMARNAT, el INM, la PROFECO, la SE, el IFT y otras dependencias federales no dedicadas principalmente a la recaudación de impuestos—. El Recurso de Revocación del CFF aplica específicamente a los actos fiscales y aduaneros del SAT (Servicio de Administración Tributaria), del IMSS (en controversias por cuotas) y del INFONAVIT —créditos fiscales, negativas de devolución, embargos aduaneros y cancelación de certificados de sello digital (CSD)—. En lo procesal, el Recurso de Revisión de la LFPA tiene un plazo de presentación de quince días hábiles conforme al artículo 85 de la LFPA y un plazo de resolución de tres meses conforme al artículo 91, mientras que el Recurso de Revocación del CFF tiene un plazo de presentación de treinta días hábiles conforme al artículo 121 del CFF. Ambos conducen al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) como siguiente nivel de revisión, pero la vía de la LFPA y la vía del CFF ante el TFJA siguen distintos procedimientos de admisión y resolución conforme a sus respectivas leyes.

La negativa ficta es un principio fundamental del derecho administrativo mexicano que protege a los ciudadanos frente a las autoridades que no responden a las peticiones o recursos dentro del plazo legalmente previsto. Conforme al artículo 17 de la Constitución Política, las autoridades deben responder a las peticiones dentro de cuatro meses; el silencio después de este plazo se tiene como una negativa de la petición. En el contexto del Recurso de Revisión Administrativa conforme al artículo 91 de la LFPA, si la autoridad receptora no emite una resolución formal dentro de tres meses (noventa días hábiles contados desde la fecha de presentación), el silencio de la autoridad constituye una negativa ficta, es decir, una negativa presunta del recurso. El recurrente puede entonces acudir de inmediato al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) conforme al artículo 58, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA), sin esperar la resolución expresa y sin que el plazo de tres meses se reinicie. La demanda de juicio contencioso administrativo ante el TFJA basada en la negativa ficta debe presentarse dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes al vencimiento del plazo de respuesta de tres meses de la LFPA. Aun después de que el recurrente haya demandado ante el TFJA con base en la negativa ficta, si la autoridad emite posteriormente una resolución expresa que niega el recurso, el recurrente puede ampliar su demanda ante el TFJA para impugnar esa resolución expresa en lugar de, o además de, la negativa ficta.

Sí. Los actos administrativos de la COFEPRIS (Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios), incluyendo las negativas de autorización sanitaria, las negativas de registro sanitario de productos y las suspensiones de licencias de funcionamiento, son impugnables a través del Recurso de Revisión Administrativa conforme a los artículos 83 a 96 de la LFPA. La COFEPRIS, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud (SSA), está sujeta al marco general de procedimiento administrativo de la LFPA, complementado por las disposiciones procesales específicas de la Ley General de Salud (LGS) y sus reglamentos. El Recurso de Revisión contra un acto de la COFEPRIS debe presentarse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la resolución impugnada, dirigido al Titular de la COFEPRIS (el Director General de la COFEPRIS) como superior jerárquico de la unidad emisora. El Recurso debe incluir: la resolución de negativa original y su notificación; el expediente regulatorio completo de la empresa que sustenta la solicitud del permiso; pruebas de peritos técnicos (dictámenes técnicos) que demuestren el cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) y de los requisitos de la LGS aplicables; y agravios detallados que identifiquen los errores legales específicos en la negativa de la COFEPRIS. Si el Recurso de Revisión no arroja una resolución favorable, la empresa puede acudir al TFJA y, en última instancia, al Amparo Indirecto ante los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa. Las empresas farmacéuticas y de dispositivos médicos deben recurrir a abogados especializados en derecho regulatorio sanitario para los recursos ante la COFEPRIS.

Cuando un Recurso de Revisión Administrativa conforme a los artículos 83 a 96 de la LFPA deriva en una negativa expresa (resolución que confirma el acto impugnado) —ya sea al confirmar el acto administrativo original o al desechar el recurso por motivos procesales—, el recurrente tiene varias opciones de escalamiento legal. El recurso judicial principal es el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) conforme a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA). La demanda ante el TFJA que impugna la negativa del Recurso de Revisión debe presentarse dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes a la notificación de la resolución de la LFPA, conforme al artículo 13 de la LFPCA. El juicio ante el TFJA es una revisión de plena jurisdicción en la que el recurrente puede volver a argumentar todas las cuestiones jurídicas y presentar pruebas adicionales. Si el TFJA también resuelve en contra del recurrente, el siguiente recurso es el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito y, en última instancia, el Amparo Directo ante el Colegiado contra la sentencia de la sala superior del TFJA. De forma paralela al escalamiento administrativo y judicial, la protección constitucional mediante el Amparo Indirecto ante un Juzgado de Distrito sigue disponible si el acto administrativo impugnado viola derechos constitucionales de una manera no plenamente reparada por el juicio ante el TFJA, lo cual es particularmente relevante para actos que afectan derechos fundamentales conforme al artículo 1 de la Constitución. El mecanismo de revisión administrativa de la LFPA, el litigio ante el TFJA y el Amparo conforman un sistema integrado de varios niveles para impugnar la actuación ilegal del gobierno en México.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) aplica a todas las Secretarías de Estado (ministerios federales) y a los órganos administrativos adscritos a ellas, así como a los Organismos Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal y los Fideicomisos Públicos del poder ejecutivo federal. Esto significa que el Recurso de Revisión Administrativa conforme a los artículos 83 a 96 de la LFPA cubre los actos de: la Secretaría de Economía (SE, permisos comerciales, regulaciones de comercio, protección al consumidor), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT, permisos ambientales, evaluaciones de impacto), la COFEPRIS (autorizaciones sanitarias y farmacéuticas), el Instituto Nacional de Migración (INM, migración), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT, telecomunicaciones), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE, competencia), la Secretaría de Educación Pública (SEP, autorizaciones educativas), la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS, inspecciones laborales, certificaciones de seguridad) y decenas de otros órganos regulatorios. Excepciones importantes: el SAT (asuntos fiscales, regidos por el Recurso de Revocación del CFF), el IMSS (cuotas de seguridad social, regidas por la LSS), el INFONAVIT (cuotas del fondo de vivienda) y el IFT en materia de competencia económica cuentan con sus propios mecanismos de impugnación específicos conforme a sus leyes que sustituyen o complementan el Recurso de Revisión de la LFPA. Los actos administrativos de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y de la Secretaría de Marina (SEMAR) relacionados con la seguridad nacional están, por lo general, excluidos de la competencia de la LFPA.

Los agravios son los argumentos jurídicos de fondo del Recurso de Revisión Administrativa que explican por qué el acto administrativo impugnado es ilegal conforme al derecho administrativo mexicano: son el equivalente de los conceptos de violación en los procedimientos judiciales. El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) y los tribunales administrativos exigen de forma reiterada que los agravios se estructuren atendiendo a tres elementos: (1) la identificación del precepto violado: el artículo específico de la LFPA, de la ley sectorial, del reglamento o de la disposición constitucional que se violó. Citar principios generales sin el texto legal específico es insuficiente. (2) La explicación de la forma de violación (concepto de agravio): cómo la autoridad violó la disposición identificada: ¿se trató de un defecto procesal (falta de motivación o fundamentación conforme al artículo 16 constitucional, que exige que todo acto administrativo esté fundado y motivado), de un exceso de facultades (actuación fuera de competencia), de una incorrecta valoración de los hechos o de una sanción desproporcional? (3) La demostración del perjuicio directo: cómo la violación dañó de forma específica los derechos o intereses jurídicos del recurrente. La jurisprudencia obligatoria del TFJA exige que los agravios sean autosuficientes: cada agravio debe contener los tres elementos de forma independiente. Los agravios que se limitan a reproducir los hechos o a expresar inconformidad sin análisis jurídico se clasifican como inoperantes y se rechazan de forma rutinaria sin revisión de fondo. Los litigantes consultan el Semanario Judicial de la Federación (sjf.scjn.gob.mx) y la base de datos de jurisprudencia del TFJA (tfja.gob.mx) en busca de precedentes para estructurar agravios eficaces.

Presentar un Recurso de Revisión Administrativa conforme a la LFPA no suspende de forma automática el acto administrativo impugnado: la suspensión no se concede como derecho y debe solicitarse de forma específica y ser evaluada por la autoridad conforme al artículo 87 de la LFPA. La autoridad que conoce del Recurso de Revisión puede conceder la suspensión provisional de los efectos del acto impugnado durante el período de revisión si se cumplen tres condiciones: (1) que la no ejecución cause un daño de difícil reparación al recurrente, es decir, un daño que no pueda compensarse de forma adecuada en dinero después de los hechos; (2) que conceder la suspensión no amenace el interés público ni cause a terceros un daño desproporcionado frente al beneficio del recurrente; y (3) que el recurrente otorgue una garantía adecuada si la autoridad la requiere para cubrir los posibles daños a terceros o al interés público durante el período de suspensión. En la práctica, las autoridades administrativas suelen ser reacias a conceder la suspensión, ya que la mayoría de los actos administrativos se presumen al servicio del interés público. Para una protección de suspensión sólida, el recurrente debe presentar de forma simultánea una demanda de Amparo Indirecto ante un Juzgado de Distrito y solicitar la suspensión provisional conforme a los artículos 138 a 148 de la Ley de Amparo: los tribunales federales aplican estándares de suspensión más estrictos y son más propensos a conceder medidas cautelares temporales mientras el Amparo está pendiente. La combinación de un Recurso de Revisión de la LFPA y un Amparo Indirecto paralelo es una estrategia común de doble vía en las controversias administrativas complejas.

El Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) es un tribunal federal autónomo con jurisdicción plena para anular o modificar los actos administrativos, las resoluciones y las omisiones de las dependencias del poder ejecutivo federal. El TFJA fue creado conforme a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (LOTFJA) publicada en el DOF el 18 de julio de 2016, sustituyendo al anterior Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) y ampliando su jurisdicción más allá de la materia fiscal para abarcar todos los actos administrativos federales conforme a la LFPA. La jurisdicción del TFJA comprende: la nulidad de actos administrativos ilegales, el reconocimiento de derechos administrativos, la interpretación de contratos con el gobierno federal (contratos administrativos federales), la responsabilidad ambiental y urbana, y la responsabilidad administrativa de los servidores públicos (conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas). La relación entre el Recurso de Revisión de la LFPA y el TFJA es secuencial: la revisión de la LFPA es, por lo general, el recurso administrativo prejudicial obligatorio u opcional; el juicio contencioso administrativo ante el TFJA es la etapa de revisión judicial; y el Amparo Directo ante un Tribunal Colegiado es la revisión constitucional de la sentencia definitiva del TFJA. El TFJA publica su jurisprudencia completa y sus resoluciones en www.tfja.gob.mx, lo que brinda a los litigantes precedentes integrales de derecho administrativo.