Ação Popular

A Ação Popular é a peça ou requerimento apresentado no Brasil com base na Lei nº 4.717/1965 — Lei da Ação Popular — Art. 1º.

A Ação Popular é instrumento de controle social direto da Administração Pública, integrando o sistema de checks and balances do Estado Democrático de Direito brasileiro ao lado do controle parlamentar (Comissões Parlamentares de Inquérito — CPI, Arts. 49, X, e 58, §3°, da CF/1988), do controle pelo Tribunal de Contas da União (TCU — Art. 71 da CF/1988), do controle pelo Ministério Público Federal e Estadual (Art. 129 da CF/1988) e do controle pelos Tribunais de Contas dos Estados (TCE) e Tribunais de Contas dos Municípios (TCM). O Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF) consolidaram entendimento de que a Ação Popular tem natureza dúplice — anulatória e condenatória — permitindo ao juiz, na mesma sentença, anular o ato ilegal e condenar os responsáveis à reparação integral do dano causado ao erário.

O Art. 1° da Lei nº 4.717/1965 define o campo de incidência da Ação Popular: qualquer ato ou omissão de agente público (servidor, administrador, gestor de entidade paraestatal) que cause lesão ao patrimônio da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios, de entidades autárquicas (INSS — Instituto Nacional do Seguro Social, IBAMA — Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, ANATEL — Agência Nacional de Telecomunicações), de empresas públicas (CORREIOS — Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, Caixa Econômica Federal, BNDES — Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Petrobras — Petróleo Brasileiro S.A.), de fundações públicas (FUNAI — Fundação Nacional dos Povos Indígenas, FIOCRUZ — Fundação Oswaldo Cruz), de empresas incorporadas ao patrimônio público e de entidades para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual. A Lei nº 4.717/1965 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 com status de lei ordinária federal, tendo o STF (Recurso Extraordinário — RE 170.768) reconhecido a plena recepção do diploma.

A Lei Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), embora voltada à inelegibilidade, reforçou o papel da Ação Popular ao prever que condenação em Ação Popular transitada em julgado por ato doloso de improbidade acarreta inelegibilidade pelo prazo de oito anos após o cumprimento da pena, conforme o Art. 1°, I, l, da LC nº 135/2010. O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) aplica essa inelegibilidade em registro de candidatura. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa — LIA), reformada pela Lei nº 14.230/2021, convive com a Ação Popular, pois a LIA exige ação ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica lesada, enquanto a Ação Popular é ajuizada pelo cidadão. O forms-legal.com disponibiliza modelo completo de Ação Popular adaptável a qualquer ato lesivo ao patrimônio público municipal, estadual ou federal.

A Ação Popular no Brasil é o instrumento adequado nas seguintes situações:

**Irregularidades em Licitações e Contratos Públicos:** Quando agente público celebra contrato administrativo com dispensa indevida de licitação (Art. 24 da Lei nº 14.133/2021 — Nova Lei de Licitações — NLLC), com fraude ao processo licitatório, com superfaturamento de preços (sobrepreço ou jogo de planilhas), com direcionamento do certame a determinado fornecedor ou com pagamento por serviços não prestados. O STJ reconhece a Ação Popular como via adequada para anular contratos administrativos viciados, independentemente da propositura de ação de improbidade pelo Ministério Público.

**Alienação Irregular de Bens Públicos:** Doação, permuta ou venda de bem imóvel público (terreno, prédio, área verde) sem atendimento das exigências legais — avaliação prévia, autorização legislativa (para alienação de bens imóveis, exige-se lei autorizativa — Art. 17 da Lei nº 8.666/1993, vigente para contratos anteriores à NLLC), licitação na modalidade concorrência. A Ação Popular é cabível para anular ato de alienação irregular mesmo que o imóvel já tenha sido transferido a terceiro de boa-fé, pois o efeito anulatório retroage à data do ato (efeito ex tunc).

**Dano ao Meio Ambiente e Patrimônio Cultural:** Licença ambiental concedida em desconformidade com a Resolução CONAMA nº 237/1997, com o Art. 225 da CF/1988 (dever de proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado) e com a Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal — CFlo); autorização de demolição de bem tombado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN — Decreto-Lei nº 25/1937) ou pelos órgãos estaduais e municipais de preservação do patrimônio cultural.

**Nomeações e Exonerações Ilegais:** Nomeação de servidor em cargo efetivo sem concurso público (Art. 37, II, da CF/1988), nomeação para cargo comissionado em violação à vedação ao nepotismo (Súmula Vinculante nº 13 do STF), exoneração de servidor estável sem processo administrativo disciplinar (PAD — Arts. 41, §1°, e 169, §4°, da CF/1988).

**Atos Lesivos à Moralidade Administrativa:** Desvio de finalidade (ato praticado com objetivo diverso do previsto em lei — Art. 2°, e, da Lei nº 4.717/1965), abuso de poder, conflito de interesses e favorecimento a determinada empresa ou pessoa em detrimento do interesse público.

**Atos que Causem Lesão ao Erário:** Pagamento irregular de diárias, pagamento de servidores fantasmas, liberação irregular de verbas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB — EC nº 108/2020), uso irregular de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS — Lei nº 8.080/1990).

A Ação Popular no Brasil deve conter os seguintes elementos essenciais, nos termos da Lei nº 4.717/1965:

**Qualificação do Autor (Cidadão):** Nome completo, nacionalidade, estado civil, profissão, CPF, título de eleitor (número, zona e seção eleitoral) e endereço completo. O título de eleitor é prova de cidadania — condição de procedibilidade da Ação Popular (Art. 1°, §3°, da Lei nº 4.717/1965). O STF (ADI 4.351) confirmou que apenas pessoas físicas com título de eleitor têm legitimidade ativa, excluindo pessoas jurídicas, associações e partidos políticos. A condição de eleitor pode ser comprovada por cópia do título ou por certidão da Justiça Eleitoral emitida pelo Tribunal Regional Eleitoral (TRE) do estado do autor.

**Qualificação do Réu (Autoridade Responsável e Pessoa Jurídica Beneficiária):** Nome completo ou razão social, cargo ou função pública exercida, CPF ou CNPJ, endereço funcional ou sede. O réu na Ação Popular inclui: (a) a pessoa jurídica de direito público (União, Estado, Município) ou privado cujo ato é impugnado, como parte necessária; (b) os agentes públicos que praticaram ou concorreram para a prática do ato — agentes políticos (Presidente, Governador, Prefeito, Secretários), agentes administrativos (diretores, superintendentes, gerentes, técnicos) e, se houver, particulares beneficiários do ato (empresa contratada com fraude, beneficiário da alienação irregular).

**Descrição Precisa do Ato Impugnado:** Identificação do ato: (a) natureza — decreto, portaria, resolução, contrato, edital, autorização, licença, dispensa de licitação, nomeação, exoneração; (b) data de publicação ou prática; (c) órgão ou entidade que praticou o ato; (d) número do processo administrativo de origem (quando existente); (e) valores envolvidos. Nos termos do Art. 4° da Lei nº 4.717/1965, são nulos os atos lesivos ao patrimônio praticados com: incompetência (autoridade sem atribuição legal), vício de forma (descumprimento de requisito formal essencial), ilegalidade do objeto (objeto vedado por lei ou regulamento), inexistência de motivo (ausência do pressuposto de fato que justificaria o ato) ou desvio de finalidade (prática do ato com fim diverso do previsto).

**Fundamentação Legal da Ilegalidade:** Indicação precisa da norma violada — dispositivo constitucional (Art. 37, caput, CF/1988 — princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; Art. 37, XXI — licitação obrigatória; Art. 225 — meio ambiente), lei federal (Lei nº 4.717/1965, Lei nº 14.133/2021, Lei nº 8.429/1992, Lei nº 12.651/2012), decreto regulamentador ou norma técnica aplicável. A fundamentação deve demonstrar o nexo de causalidade entre a violação da norma e o dano ao patrimônio público — requisito para procedência da ação.

**Pedido de Tutela de Urgência (Liminar):** A suspensão liminar dos efeitos do ato impugnado é prevista no Art. 5°, §4°, da Lei nº 4.717/1965 e pode ser concedida pelo juiz ao despachar a petição inicial quando: (a) o ato estiver sendo executado ou prestes a ser executado; (b) a continuidade da execução puder causar dano irreparável ou de difícil reparação ao patrimônio público; (c) o autor indicar os fatos e fundamentos jurídicos do pedido. A liminar pode determinar a paralisação de obra, a suspensão de contrato, o bloqueio de pagamento ou qualquer outra medida adequada à proteção do patrimônio público.

**Pedidos Finais:** (a) Anulação do ato impugnado (efeito ex tunc — Art. 11 da Lei nº 4.717/1965); (b) Condenação dos responsáveis à reparação integral dos danos causados ao erário (Art. 14 da Lei nº 4.717/1965), com correção monetária pelo IPCA-E (Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial) e juros de mora de 1% ao mês; (c) Condenação dos réus ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de 10% a 20% do valor da condenação. O forms-legal.com estrutura o modelo com todos esses elementos para facilitar a petição.

**Documentos que Acompanham a Petição:** Cópia do título de eleitor do autor, cópia do ato impugnado (decreto, contrato, portaria, extrato do Diário Oficial da União ou Diário Oficial do Estado/Município — obtido no portal da Imprensa Nacional — in.gov.br ou equivalente estadual/municipal), extratos do Portal da Transparência (portaldatransparencia.gov.br — Controladoria-Geral da União — CGU), Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal), Siasg (Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais) ou equivalentes estaduais e municipais.

Para preencher corretamente o modelo de Ação Popular no Brasil:

**1. Comprove a Cidadania:** Anexe cópia do título de eleitor válido — é a prova da legitimidade ativa. Se o título estiver desatualizado (domicílio eleitoral diferente do endereço atual), regularize na Justiça Eleitoral antes de ajuizar. O Art. 1°, §3°, da Lei nº 4.717/1965 é expresso: a prova da cidadania deve ser feita na petição inicial. Título digital pode ser obtido no app e-Título do TSE.

**2. Identifique com Precisão o Ato Lesivo:** Descreva data, número (se houver), órgão, natureza jurídica e efeitos concretos do ato impugnado. Obtenha cópia do ato no Diário Oficial (in.gov.br para atos federais, imprensas oficiais estaduais e municipais para atos de estados e municípios). Para contratos, consulte o Portal da Transparência (portaldatransparencia.gov.br) e o ComprasNet (comprasnet.gov.br para contratos federais). Para licitações estaduais e municipais, consulte os portais de transparência do ente respectivo.

**3. Aponte a Norma Violada:** Indique o artigo específico da lei violada. A petição sem fundamentação legal é inepta (Art. 330, I, do CPC/2015 — Código de Processo Civil). Use como base o Art. 4° da Lei nº 4.717/1965 (nulidades dos atos lesivos) combinado com o princípio da legalidade (Art. 37, caput, da CF/1988).

**4. Calcule o Dano ao Erário:** Sempre que possível, quantifique o valor do dano — preço cobrado versus preço de mercado (sobrepreço), valor do bem alienado versus valor de avaliação oficial (laudo do Tribunal de Contas ou da Caixa Econômica Federal), valor pago versus serviço prestado. O Portal da Transparência e os relatórios do TCU e dos TCEs são fontes de dados para quantificação do dano.

**5. Requeira a Liminar com Urgência Fundamentada:** Se o ato ainda está sendo executado (obra em andamento, contrato com pagamentos mensais, licença ambiental prestes a ser utilizada), requeira a suspensão liminar com urgência. Demonstre o periculum in mora (risco de dano irreversível com a continuidade) e o fumus boni iuris (aparência de direito — a ilegalidade do ato é evidente à primeira vista).

**6. Ajuíze no Juízo Competente:** A competência para processar e julgar a Ação Popular é determinada pela origem do ato — atos federais: Justiça Federal (Art. 109, I, da CF/1988); atos estaduais: Vara da Fazenda Pública Estadual (ou vara cível comum na ausência de vara especializada); atos municipais: Vara da Fazenda Pública Municipal ou vara cível. Para atos de agentes políticos federais (Presidente, Ministros), o STF tem competência originária (Art. 102, I, n, da CF/1988). O Juizado Especial Federal (JEF) e os Juizados Especiais estaduais não têm competência para Ação Popular (Art. 3° da Lei nº 10.259/2001 e Súmula 508 do STJ).

Os requisitos legais da Ação Popular no Brasil são definidos pela Lei nº 4.717/1965 e pela CF/1988:

**Art. 5°, LXXIII, da CF/1988 — Garantia Constitucional:** Qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular visando anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. O autor é isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé (Art. 13 da Lei nº 4.717/1965). Essa isenção visa democratizar o acesso ao controle da Administração Pública pelo cidadão comum.

**Art. 1° da Lei nº 4.717/1965 — Campo de Incidência:** Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos estados, dos municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos (SESI — Serviço Social da Indústria, SESC, SENAI, SENAC), de instituições ou fundações públicas para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou receita anual.

**Art. 4° da Lei nº 4.717/1965 — Nulidades dos Atos Lesivos:** São nulos os atos lesivos ao patrimônio praticados com: (I) incompetência — falta de atribuição legal da autoridade que praticou o ato; (II) vício de forma — omissão de formalidade essencial prescrita em lei; (III) ilegalidade do objeto — quando a finalidade do ato não é permitida por lei; (IV) inexistência dos motivos — quando o pressuposto de fato que justificaria o ato é inexistente, falso ou foi mal qualificado pela Administração; (V) desvio de finalidade — quando o agente pratica o ato com fim diverso do previsto em lei.

**Art. 6° da Lei nº 4.717/1965 — Legitimidade Passiva e Litisconsórcio Necessário:** A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no Art. 1°, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, e contra os beneficiários diretos do mesmo ato. A pessoa jurídica de direito público é ré necessária — deve integrar o polo passivo mesmo que não tenha praticado o ato diretamente, pois é a titular do patrimônio lesado.

**Art. 7° da Lei nº 4.717/1965 — Prazo Prescricional:** A Ação Popular prescreve em 5 (cinco) anos, contados da data do ato impugnado ou, nos casos de ato omissivo, da data em que o autor teve ciência da omissão. O STJ (REsp 1.120.117) firmou que o prazo é de 5 anos para todos os atos lesivos ao patrimônio público, sem distinção entre atos instantâneos e atos de trato continuado.

Os erros mais frequentes na propositura de Ação Popular no Brasil:

**Falta do Título de Eleitor na Petição Inicial:** O esquecimento de juntar cópia do título de eleitor é o motivo mais comum de extinção liminar da Ação Popular sem resolução do mérito. O juiz deve intimar o autor para emendar a inicial (Art. 321 do CPC/2015), mas muitos advogados e cidadãos que atuam em causa própria não realizam a emenda no prazo de 15 dias, resultando em extinção do processo (Art. 485, I, do CPC/2015).

**Não Incluir a Pessoa Jurídica Pública no Polo Passivo:** O Art. 6° da Lei nº 4.717/1965 exige que a entidade pública cujo ato é impugnado seja ré necessária. Propor a ação apenas contra o agente público que praticou o ato, sem incluir o ente público (União, Estado, Município, autarquia), gera nulidade por ausência de litisconsórcio passivo necessário. O Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) e o TRF da 1ª Região têm jurisprudência pacificada nesse sentido.

**Confundir Ação Popular com Ação de Improbidade Administrativa:** A Ação de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, reformada pela Lei nº 14.230/2021) só pode ser ajuizada pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica lesada — o cidadão não tem legitimidade ativa. O cidadão tem legitimidade ativa apenas na Ação Popular (Lei nº 4.717/1965). Ajuizar ação de improbidade em nome próprio resulta em extinção por ilegitimidade.

**Não Demonstrar a Lesividade ao Patrimônio Público:** O STJ (REsp 1.447.336 — recurso repetitivo) e o STF exigem demonstração de efetiva lesão ao patrimônio público — mera ilegalidade formal, sem dano ao erário, não é suficiente para procedência da Ação Popular. O autor deve quantificar ou ao menos estimar o dano causado pelo ato impugnado.

**Ajuizar no Juízo Incompetente:** A propositura no juízo errado — por exemplo, propor no Juizado Especial (incompetente), na Vara Cível Comum quando existe Vara da Fazenda Pública (competente) ou na Justiça Estadual para ato federal (competência da Justiça Federal — Art. 109, I, da CF/1988) — resulta em declínio de competência e remessa ao juízo correto com perda de tempo processual.